King dan Cochrane: Jalan buntu teknologi dan ketidakadilan rasial dalam pertanian AS

Abstrak
Antara tahun 1920 dan 1969, jumlah petani kulit hitam di AS menurun dari 14% dari semua operator menjadi 4%. Dengan menggunakan kritik Martin Luther King Jr. terhadap kebijakan pertanian dan teori Willard Cochrane tentang treadmill teknologi, kami mengeksplorasi bagaimana diskriminasi rasial dikaitkan dengan kebijakan yang menyebabkan perubahan struktural dalam pertanian AS. Kami membahas tiga bidang kebijakan, lahan, pendidikan, dan bantuan keuangan, dan bagaimana kebijakan di bidang-bidang ini berkontribusi pada memburuknya kondisi petani kulit hitam antara tahun 1920 dan 1970. Kami kemudian membahas bagaimana bidang kebijakan ini dibingkai dalam lingkungan kebijakan saat ini dan menawarkan beberapa arahan penelitian di masa mendatang.

Pada tahun 1920, petani kulit hitam merupakan 14% dari operator pertanian, representasi yang lebih tinggi daripada orang kulit hitam di populasi umum yang sekitar 10%. Namun, hanya dalam 50 tahun, petani kulit hitam menurun menjadi hanya 4% dari operator (Francis et al., 2022 ; Reynolds, 2002 ). Gambar 1 menunjukkan bahwa pertanian kulit hitam mencapai puncaknya pada tahun 1920 tetapi menurun tajam antara tahun 1920 dan 1970. Saat ini, petani kulit hitam mewakili kurang dari 2% operator (USDA, 2024 ). Beberapa pembuat kebijakan telah menunjuk kebijakan federal sebagai alasan penurunan ini. Senator Cory Booker, sponsor Senat untuk Justice for Black Farmers Act, menuduh “hubungan langsung antara kebijakan USDA yang diskriminatif dan hilangnya lahan yang sangat besar yang telah kita lihat di antara petani kulit hitam” (Booker, 2023a ).

Namun, perubahan struktural yang terjadi di bidang pertanian dari tahun 1920 hingga 1970 dapat memberikan penjelasan alternatif. Dalam 50 tahun tersebut, pertumbuhan produktivitas dari perubahan teknologi merupakan pendorong signifikan pertumbuhan output, dan jumlah pertanian menurun drastis ketika populasi mulai beralih dari pertanian dan daerah pedesaan secara keseluruhan (Dimitri et al., 2005 ; Mundlak, 2005 ). Teori perubahan struktural yang dipelopori oleh Willard Cochrane, yang disebut treadmill teknologi, menekankan bahwa pertumbuhan produktivitas dapat mengikis keuntungan di bidang pertanian dan mengusir petani dari sektor tersebut ketika mereka tidak mengadopsi teknologi dengan cukup cepat (Cochrane, 1958 ; Levins & Cochrane, 1996 ). Penurunan petani kulit hitam antara tahun 1920 dan 1970 dengan demikian dapat dipahami sebagai konsekuensi alami dari perubahan struktural yang diprediksi oleh treadmill teknologi dan bukan sebagai akibat dari diskriminasi.

Dalam makalah ini, kami mengeksplorasi hubungan rumit antara diskriminasi rasial dan kebijakan pertanian AS selama era perubahan struktural besar: 1920 hingga 1970. Dengan menggunakan catatan sejarah dan sumber data, kami meneliti bagaimana kebijakan dapat memediasi dampak dari hambatan teknologi yang lebih berat bagi petani kulit hitam dibandingkan dengan petani lain di beberapa bidang kebijakan utama. Berbaris bersama Kampanye Rakyat Miskin pada tahun 1968, Dr. Martin Luther King menyoroti bidang kebijakan penting ini dalam sebuah pidato:

Dalam kutipan ini, King menyoroti tiga bidang penting kebijakan pertanian: lahan, pendidikan, dan bantuan keuangan. King menantang asumsi implisit yang sebagian besar diterima Cochrane sebagai hal yang wajar: bahwa sektor pertanian adalah meritokrasi di mana seorang petani dapat “mengangkat dirinya sendiri dengan usahanya sendiri.” Karena teori treadmill Cochrane terutama melihat adopsi teknologi ditentukan oleh seberapa “rajin” seorang petani, Cochrane tidak mempertimbangkan bagaimana kebijakan pemerintah AS menentukan siapa yang terpengaruh oleh treadmill teknologi. Selama lebih dari satu abad, petani menerima bantuan signifikan dari pemerintah federal dalam bentuk transfer tanah, program penyuluhan, dan subsidi serta pinjaman pemerintah. Jika pemerintah mendiskriminasi ras di bidang kebijakan utama ini, kebijakan tersebut secara tidak sengaja akan memilih pemenang dan pecundang treadmill teknologi berdasarkan garis ras.
Berfokus pada tahun 1920 hingga 1970, makalah ini mengeksplorasi catatan sejarah dan rangkaian data untuk mendokumentasikan contoh-contoh ketika kebijakan pertanian mengenai tanah, pendidikan, dan bantuan keuangan condong ke arah keuntungan petani kulit putih dan merugikan petani kulit hitam. Dalam banyak perdebatan seputar kebijakan yang berpengaruh, seperti Undang-Undang Morrill dan Undang-Undang Smith–Lever, kami menemukan contoh-contoh ketika pembuat kebijakan dan pejabat USDA menganjurkan agar petani kulit hitam tidak menerima sumber daya yang sama dengan petani kulit putih, terkadang mengutip keyakinan bahwa petani kulit hitam dalam beberapa hal lebih rendah dan tidak boleh diperlakukan sama (Davis, 1933 ; Harris, 2008 ; Poe, 1913 ; Rose, 2022 ). Studi kasus sepanjang periode ini juga menemukan contoh-contoh petani kulit putih yang berorganisasi untuk mencegah petani kulit hitam membeli tanah atau diwakili di komite daerah yang bertugas memberikan pinjaman dan subsidi (Black Economic Research Center, 1973 ; Daniel, 2013 ; Irons, 2010 ). Data lain dari Sensus, buletin statistik, dan laporan mendokumentasikan pola tingkat sewa yang lebih tinggi di antara petani Kulit Hitam pada tahun 1920, lebih sedikit dana untuk pendidikan dan penyuluhan petani Kulit Hitam, dan perlakuan yang tidak setara oleh komite daerah dan program pinjaman (Reynolds, 2002 ; Komisi Hak Sipil AS, 1965 ; Wilkerson, 1942 ). Dengan tidak diberikannya sumber daya ini, petani Kulit Hitam mungkin tidak akan mampu bertahan dalam kesulitan Cochrane seperti yang dialami petani kulit putih di awal abad ke-20.

Pekerjaan kami terutama berkontribusi pada penelitian yang sedang berlangsung yang mengeksplorasi bagaimana kebijakan ekonomi masa lalu telah memperburuk ketimpangan rasial di bidang pertanian. Pekerjaan terbaru dalam ekonomi pertanian telah mensurvei konteks historis kebijakan lahan (Darity Jr., 2023 ; Francis et al., 2022 ; Muhammad et al., 2024 ) dan kebijakan pendidikan pertanian (Grant et al., 2024 ; Wilson et al., 2024 ) untuk menjelaskan bagaimana ketidakadilan masa lalu telah berkontribusi pada ketimpangan rasial saat ini. Pekerjaan lain difokuskan pada pendokumentasian kesenjangan yang masih ada saat ini dalam pembayaran pemerintah (Giri et al., 2024 ; Hendricks et al., 2024 ; Yu & Lim, 2024 ) dan pasar kredit (Ahrendsen et al., 2022 ; McDonald et al., 2022 ; Mishra et al., 2024 ; Vekemans et al., 2024 ).

Kontribusi utama dari makalah ini adalah menerapkan sudut pandang kritis ini untuk menganalisis kebijakan yang memacu perubahan struktural dan mekanisasi dalam pertanian AS. Pekerjaan kami berkontribusi pada bidang ekonomi pertanian ini dengan terlebih dahulu memeriksa ulang asumsi implisit treadmill Cochrane dan kemudian memeriksa bukti historis diskriminasi rasial di area yang diprediksi oleh teori tersebut relevan dengan dampak treadmill. Membingkai ulang pemahaman kita tentang perubahan struktural dalam pertanian AS sangat penting bagi ekonomi pertanian untuk lebih mempertimbangkan masalah keadilan dan ketidakadilan dalam pengajaran dan penelitian kebijakan pertanian di AS (Darity Jr., 2023 ; Wilson, 2023 ).

Pertama-tama kami menjelaskan teori treadmill teknologi dan bagaimana teori tersebut membantu kita memahami pengalaman petani kulit hitam dalam perubahan struktural. Kemudian kami menggunakan tiga kategori utama kebijakan King—lahan, pendidikan, dan bantuan keuangan—untuk memberikan ringkasan singkat dan tidak lengkap tentang bukti kualitatif dan kuantitatif bahwa manfaat kebijakan condong ke petani kulit putih sehingga merugikan petani kulit hitam. Sementara diskriminasi rasial terus berlanjut setelah tahun 1970, kami secara khusus berfokus pada faktor-faktor yang menyebabkan penurunan signifikan dalam partisipasi petani kulit hitam dari tahun 1920 hingga 1960-an. Kami menyimpulkan dengan meninjau di mana penelitian masa depan dapat membangun analisis kami dan lebih memahami diskriminasi rasial dan perubahan struktural dalam pertanian AS.

TEORI TREADMILL COCHRANE DAN DISKRIMINASI
Teori treadmill Cochrane bertujuan untuk memprediksi bagaimana perubahan teknologi eksogen dalam pasar pertanian yang kompetitif memengaruhi profitabilitas pertanian. Dengan berlomba-lomba mengadopsi teknologi yang memperluas hasil produksi, petani secara tidak sengaja menggerogoti keuntungan yang mereka peroleh dari adopsi dengan menekan harga hasil produksi hingga petani kembali ke tempat mereka memulai atau tidak mampu lagi untuk terus bertani (Cochrane, 1958 ). Seiring berjalannya waktu, peningkatan daya saing pertanian dapat menghasilkan hasil yang kita lihat saat ini: sektor pertanian yang lebih produktif dengan jumlah pertanian yang jauh lebih sedikit. Dibandingkan dengan teori perubahan struktural lainnya, seperti model dua sektor Sir Arthur Lewis, Cochrane memberi penekanan khusus pada teknologi peningkatan produktivitas sebagai kekuatan pendorong perubahan ini.

Fokus Cochrane pada inovasi teknologi mencerminkan fakta bahwa, pada saat teori treadmill teknologi diterbitkan pada tahun 1958, perbaikan dalam genetika benih, modal, dan pupuk kimia telah mendorong produksi selama beberapa dekade (Mundlak, 2005 ). Cochrane meramalkan bahwa manfaat teknologi peningkatan produktivitas bagi petani akan bergantung pada kecepatan adopsi mereka. Dia membagi petani secara kasar menjadi tiga kelompok: pengadopsi awal, petani rata-rata, dan lamban. “Pengadopsi awal” adalah petani yang mengadopsi cukup awal untuk menikmati keuntungan dari teknologi sebelum harga output turun. Putaran pengadopsi berikutnya, “petani rata-rata,” dapat mengadopsi tepat pada waktunya untuk melihat diri mereka mencapai titik impas dengan teknologi baru. Pengadopsi terbaru, “lamban,” akan melihat keuntungan mereka habis sebelum mereka bahkan dapat mengadopsi teknologi baru dan akan gulung tikar. Dalam semangat penghancuran kreatif Schumpeter, petani yang tersisa dapat membagi sumber daya dari petani yang tertinggal dan memperluas operasi mereka, yang mengarah pada peningkatan hasil lagi (Cochrane, 1958 ).

Dalam bentuk teori ini, dampak utama pada petani adalah melalui harga output yang menurun. Namun, ketika Cochrane merumuskannya pada tahun 1958, USDA sudah sibuk melindungi petani AS terhadap fluktuasi harga output dengan pinjaman non-recourse dan pembelian komoditas. Pada tahun 1965, Cochrane mengubah teori tersebut untuk menjelaskan bagaimana peningkatan dukungan pemerintah tidak akan menyelamatkan petani dari treadmill. Ketika pemerintah terus mensubsidi pertanian, dukungan ini akan dikapitalisasi menjadi harga tanah dan meningkatkan sewa. Sementara petani yang memiliki tanah akan menuai keuntungan dari kenaikan harga tanah, penyewa akan melihat keuntungan mereka dimakan oleh kenaikan sewa (Cochrane, 1965 ). Antara tahun 1959 dan 1969, harga tanah meningkat sekitar 34%, yang menyebabkan ekonom seperti D. Gale Johnson dan Luther Tweeten untuk memberikan pengawasan tambahan pada dampak program pertanian terhadap harga tanah (Johnson, 1973 ; Tweeten, 1970 ).

Cochrane ( 1993 ) merevisi teori tersebut sekali lagi untuk menjelaskan bagaimana kepemilikan lahan dapat memengaruhi hasil treadmill teknologi. Jika semua petani adalah penyewa, maka teorinya tidak berubah: petani terhimpit oleh meningkatnya biaya lahan mereka alih-alih penurunan harga output. Namun, jika seorang petani memiliki lahan mereka sendiri, mereka menuai manfaat dari kenaikan nilai lahan mereka. Levins dan Cochrane ( 1996 ) menyebut ini sebagai “treadmill pasar lahan” dan meramalkan bahwa proses ini tidak hanya akan menyebabkan keluarnya petani penyewa dengan cepat, tetapi juga meningkatkan hambatan masuk bagi petani baru.

Teori treadmill dalam segala bentuknya dibangun atas gagasan bahwa beberapa petani mengadopsi teknologi lebih cepat daripada yang lain. Apa, dalam pikiran Cochrane, yang menjadikan seorang petani sebagai “pengadopsi awal”? Sementara Cochrane ( 1965 ) mengakui sistem Land Grant University (selanjutnya disebut LGU) sebagai salah satu cara petani menemukan teknologi baru, ia sering kali mengaitkan adopsi awal dengan keterampilan, mencirikan pengadopsi awal dengan kata-kata seperti “kerajinan” dan “cerdik” dan mencirikan yang lamban sebagai “orang malas yang lebih suka pergi memancing” (Cochrane, 1958 , 1965 ).

Saat ini, bidang ekonomi memahami keputusan adopsi teknologi sebagai fungsi lebih dari sekadar keterampilan bawaan individu. Program pelatihan dan pendidikan memainkan peran penting dalam merangsang penerimaan teknologi baru (Pan et al., 2018 ; Takahashi et al., 2020 ). Pekerjaan terkini menunjukkan bahwa program penyuluhan, khususnya, dapat menjadi sumber informasi penting bagi petani untuk mempelajari tentang teknologi baru dan cara menerapkannya (Deutschmann et al., 2019 ; Kondylis et al., 2017 ). Selain itu, bahkan petani yang terlatih dengan baik mungkin tidak mengadopsi teknologi karena mereka tidak memiliki akses ke kredit (Karlan et al., 2014 ; Regassa et al., 2023 ). Studi juga menunjukkan bahwa program asuransi yang mengurangi risiko harga atau hasil bagi petani juga dapat berdampak positif pada penerimaan teknologi (Arouna et al., 2021 ; Carter et al., 2016 ; Karlan et al., 2011 ).

Semua faktor yang memengaruhi adopsi teknologi ini sangat dipengaruhi oleh kebijakan pemerintah yang menyediakan pendidikan dan bantuan keuangan bagi petani. Dengan demikian, kebijakan federal di AS memainkan peran penting dalam menentukan dampak treadmill teknologi pada abad ke-20 dengan menyediakan lahan, pelatihan, dan akses kredit bagi petani, semua faktor yang menentukan keberhasilan treadmill. Namun, ketika ada diskriminasi dalam kebijakan federal, ini membuka kemungkinan bahwa diskriminasi akan mendistorsi manfaat kebijakan pemerintah ke satu kelompok dan menjauh dari kelompok lain. Dengan demikian, diskriminasi dapat menjadi faktor dalam memilih pengadopsi awal dan yang tertinggal dari treadmill dan dapat mencegah petani yang paling “rajin” untuk naik ke puncak. Preferensi sistematis untuk kelompok petani tertentu dalam kebijakan pemerintah adalah jenis kemungkinan yang tidak ada dalam teori Cochrane mana pun. Namun, ini adalah wawasan penting untuk memahami petani mana yang selamat dari treadmill teknologi antara tahun 1920 dan 1970.

KEBIJAKAN PERTANAHAN
Kepemilikan tanah merupakan faktor penting untuk bertahan hidup dari treadmill Cochrane, karena hal itu mengubah kenaikan harga tanah menjadi manfaat, bukan biaya. Pemerintah AS sangat memengaruhi mereka yang merasakan dampak treadmill dengan memberikan tanah dan memberikan pinjaman kepada penyewa untuk membeli tanah. Dimulai pada abad ke-19, wilayah barat dibagi-bagikan kepada para pemukim dalam serangkaian tindakan homestead. Pengalihan tanah terbesar ini adalah Undang-Undang Homestead tahun 1862, yang ditandatangani oleh Presiden Lincoln di tengah-tengah Perang Saudara. Selama 76 tahun, Undang-Undang tahun 1862 mendistribusikan 246 juta hektar tanah (hampir seukuran California dan Texas digabungkan) kepada 3 juta orang, menjadikannya salah satu program pengalihan aset terbesar dalam sejarah AS (Shanks, 2000 ).

Hanya sedikit warga Amerika berkulit hitam yang diuntungkan oleh Homestead Act. Sebelum penghapusan perbudakan, keputusan Dred Scott tahun 1857 menetapkan bahwa warga Amerika berkulit hitam tidak dianggap sebagai warga negara dan tidak dapat mengajukan permohonan untuk mendapatkan jatah tanah Homestead Act (Muhammad et al., 2024 ). Bahkan setelah penghapusan perbudakan pada tahun 1865, Black Codes di negara bagian Selatan secara drastis membatasi mobilitas sosial warga kulit hitam, yang secara signifikan menghambat kemampuan mereka untuk bermigrasi dan memanfaatkan jatah tanah homestead (Meredith, 1940 ). Selain itu, bahkan jika mereka memiliki sumber daya untuk bermigrasi, banyak budak yang dibebaskan setelah tahun 1865 juga tidak memiliki sumber daya dan modal untuk mengubah tanah homestead menjadi lahan pertanian (Edwards, 2019 ; Muhammad et al., 2024 ).

Setelah Perang Saudara, ada upaya untuk mendistribusikan kembali tanah perkebunan di Selatan kepada para budak yang baru dibebaskan. Jenderal William T. Sherman mengeluarkan Field Order No. 15 pada bulan Januari 1865, yang memerintahkan “40 hektar dan seekor keledai” untuk mantan budak dengan mengambil alih tanah di sepanjang pantai di South Carolina dan Georgia (Special Field Orders, 1865 ). Secara lebih formal, Kongres meloloskan Southern Homestead Act (selanjutnya disebut SHA) tahun 1866, sebuah program homestead yang bertujuan untuk membagi jatah 80 dan 160 hektar dari wilayah Konfederasi kepada para budak yang dibebaskan dan orang kulit putih utara (Shanks, 2000 ). Namun, penerus Lincoln, Andrew Johnson dan Demokrat DPR merusak kemanjuran SHA dalam memberi manfaat kepada para budak yang dibebaskan dengan menghapus ketentuan yang melarang mantan konfederasi untuk mengajukan permohonan (Shanks, 2000 ). Meskipun pemukim kulit hitam melakukan lebih banyak perbaikan pada tanah mereka dibanding pemukim kulit putih, hanya 23% penggugat SHA yang berkulit hitam dan hanya 6% dari tanah yang awalnya dijanjikan didistribusikan sebelum SHA dicabut pada tahun 1876 (Canaday et al., 2015 ; Lanza, 1999 ).

Memasuki abad ke-20, membantu petani penyewa bertransisi ke kepemilikan tanah menjadi fokus umum perdebatan kebijakan. Terlepas dari kenyataan bahwa sebagian besar petani kulit hitam adalah penyewa, penyewa kulit putih paling sering muncul sebagai fokus kebijakan. Salah satu contoh pembela penyewa kulit putih yang bersemangat tetapi kritikus petani kulit hitam adalah Clarence Poe, editor salah satu publikasi pertanian yang paling banyak dibaca saat itu, The Progressive Farmer (Coté, 1979 ). Poe adalah pembela penyewa kulit putih yang bersemangat yang, pada saat yang sama, berpendapat bahwa petani kulit hitam tidak memberikan kontribusi apa pun bagi masyarakat (Poe, 1915 ). Poe, sebagai pendukung segregasi, juga berpendapat bahwa pemilik properti kulit putih harus diizinkan untuk melarang keluarga kulit hitam membeli properti di komunitas mereka untuk menghentikan penggusuran keluarga kulit putih (Poe, 1913 ).

Pengaruh Poe pada perdebatan kebijakan dibuktikan oleh fakta bahwa surat-surat dan opini-edisinya muncul beberapa kali dalam Congressional Record pada tahun 1930-an (5476 Cong. Rec., 1934 ; 685 Cong. Rec., 1935 ). Khususnya, Poe dipanggil untuk memberi kesaksian kepada Komite Pertanian Senat tentang Undang-Undang Bankhead-Jones, sebuah program pinjaman untuk membantu penyewa menjadi pemilik tanah, dan berargumen dengan penuh semangat untuk kesejahteraan penyewa kulit putih miskin yang menurutnya diperlakukan sebagai inferior (75th Cong. 355, 1937 ). Fokus pada penderitaan penyewa kulit putih tampaknya terbukti dalam implementasi program, karena petani kulit hitam, pada tahun 1949, merupakan 50% penyewa selatan tetapi hanya 23% penerima pinjaman (Banfield, 1949 ).

Dukungan vokal untuk segregasi di beberapa negara bagian Selatan juga memiliki implikasi bagi petani Kulit Hitam yang ingin membeli tanah. Dalam opini tahun 1913, Poe menulis bahwa “sedikit pemilik rumah yang berani menjual rumah kepada orang Negro tepat di jalan kulit putih yang menonjol. Sentimen semacam itu dapat mencapai banyak hal di negara ini” (Poe, 1913 , hlm. 845). Brown dan Larson ( 1977 ) menyajikan studi kasus dari tahun 1960-an yang menunjukkan bahwa “sentimen” semacam ini sering kali menjadi penghalang signifikan bagi kepemilikan lahan pertanian Kulit Hitam di Selatan. Dalam laporan tahun 1973 oleh Black Economic Research Center, agen lapangan bahkan merinci insiden di Deep South di mana petani kulit putih berkonspirasi dengan bankir lokal untuk mendorong petani Kulit Hitam ke dalam utang dan kemiskinan agar memiliki daya ungkit untuk membeli tanah mereka (Black Economic Research Center, 1973 ). Kekerasan rasial terhadap komunitas kulit hitam di Selatan, tempat sebagian besar petani kulit hitam tinggal, juga mendorong keluarga kulit hitam untuk meninggalkan tanah milik mereka dan mengikuti keluarga lain dalam Migrasi Besar (Daniel, 2013 ; Wilkerson, 2016 ). Setelah meninggalkan tanah mereka, sebagian besar tanah milik mereka menjadi rentan terhadap pengembang yang dapat memaksakan penjualan tanah yang dimiliki secara fraksional dengan memanfaatkan undang-undang kepemilikan ahli waris (Mitchell, 2000 ).

Dengan menggunakan Sensus Pertanian, kita dapat melihat secara kasar bagaimana kepemilikan lahan pertanian oleh orang kulit hitam pada tahun 1920 dan bagaimana hal itu berkembang hingga tahun 1959 dalam lingkungan kebijakan ini. Tabel 1 menunjukkan perubahan operator dan luas lahan menurut jenis (pemilik, sebagian pemilik, dan penyewa) dan menurut ras (kulit putih dan non-kulit putih) sebagaimana dilaporkan dalam Sensus Pertanian 1959. Secara umum, kita melihat pola konsolidasi dari tahun 1920 hingga 1959 di mana total luas lahan meningkat sebesar 12% dan jumlah operator menurun sebesar 42%. Namun, ada perbedaan yang jelas antar ras: luas lahan petani non-kulit putih turun sebesar 60% dibandingkan dengan luas lahan petani kulit putih, yang meningkat sebesar 16%. Jika kita uraikan pola-pola ini berdasarkan ras dan kepemilikan, beberapa pengamatan relevan adalah bahwa (i) petani non-kulit putih sebagian besar adalah penyewa pada tahun 1920, (ii) petani non-kulit putih lebih cenderung memiliki lahan pertanian kecil pada tahun 1920, dan (iii) operator dan luas lahan non-kulit putih mengalami penurunan lebih besar dalam periode ini dibandingkan rekan-rekan mereka yang berkulit putih dalam kategori kepemilikan yang sama.

 

TABEL 1. Lahan di pertanian dan jumlah operator berdasarkan jenis kepemilikan dan Ras operator: 1920 dan 1959.

Sumber : Sensus Pertanian AS 1959, Volume 2, Bab X, tab 4 dan 6.

Pada tahun 1920, petani kulit hitam kemungkinan besar terwakili secara berlebihan dalam pertanian karena orang non-kulit putih merupakan 14% dari operator pertanian dibandingkan dengan 9,8% dari populasi negara tersebut yang berkulit hitam (Biro Sensus AS, 1922 ). Namun, petani non-kulit putih juga terwakili secara berlebihan dalam penyewaan: petani non-kulit putih hanya mencakup 5% dari pemilik tanah tetapi 29% dari penyewa. Kesenjangan rasial yang serupa terlihat dalam pertumbuhan pemilik sebagian. Antara tahun 1920 dan 1959, jumlah hektar yang dioperasikan oleh pemilik sebagian kulit putih meningkat sebesar 180% tetapi hanya 90% untuk pemilik sebagian non-kulit putih. Jumlah pemilik sebagian kulit putih tumbuh sebesar 50% sementara pemilik sebagian non-kulit putih berubah sangat sedikit. Mayoritas tanahnya dihuni oleh penyewa, yang menjelaskan sebagian dari penurunan luas tanah milik non-kulit putih, karena jumlah petani penyewa menurun hingga 70% antara tahun 1920 dan 1959 dibandingkan dengan 37% milik pemilik, dan jumlah hektar tanah yang dioperasikan oleh penyewa menurun sekitar 40% dibandingkan dengan 25% milik pemilik.

Ketimpangan lain antar ras mungkin adalah ukuran rata-rata pertanian pada tahun 1920. Sementara data yang dapat diandalkan tentang ukuran pertanian antar ras tidak tersedia pada tahun-tahun ini, rasio total hektar terhadap total operator adalah proksi untuk menunjukkan perbedaan antar ras dalam data agregat ini. Rasio untuk petani non-kulit putih adalah 46 hektar pada tahun 1920 versus 157 hektar untuk petani kulit putih. Pada tahun 1959, rasio ini telah tumbuh 85% untuk petani kulit putih tetapi hanya 33% untuk petani non-kulit putih. Pertumbuhan 33% untuk petani non-kulit putih sepenuhnya berasal dari pertumbuhan rasio hektar terhadap operator untuk pemilik sebagian, karena rasio untuk penyewa non-kulit putih ini hanya tumbuh 1,65% dan untuk pemilik non-kulit putih menyusut 6,5%. Sebaliknya, rasio ini tumbuh 95% untuk penyewa kulit putih dan sekitar 20% untuk pemilik kulit putih. Selain didominasi oleh penyewa, kesenjangan awal dalam ukuran pertanian pada tahun 1920 mungkin telah merugikan petani non-kulit putih dalam memperluas kepemilikan tanah mereka dan memperoleh dukungan finansial untuk melakukan mekanisasi pada periode ini.

Namun, bahkan dalam kategori tenurial yang sama, pertanian non-kulit putih kehilangan lebih banyak operator dan luas lahan daripada pertanian kulit putih. Dari tahun 1920 hingga 1959, jumlah penyewa kulit putih turun hingga 65% dibandingkan dengan 80% untuk penyewa non-kulit putih. Penurunan lahan yang dioperasikan oleh penyewa bahkan kurang merata di seluruh ras: lahan yang dioperasikan penyewa turun hingga 33% untuk operator kulit putih dan 80% yang jauh lebih besar untuk operator non-kulit putih. Jumlah pemilik penuh turun dalam jumlah yang sama untuk operator kulit putih (36,47%) dan non-kulit putih (49,57%), meskipun persentase penurunan luas lahan milik non-kulit putih dua kali lipat dari luas lahan milik kulit putih (53% versus 24%). ii Dengan demikian, bahkan pertanian non-kulit putih dengan jenis kepemilikan yang sama dengan pertanian kulit putih tampaknya telah kehilangan lebih banyak lahan secara tidak proporsional dalam periode ini.

Sementara studi kuantitatif tentang hilangnya tanah milik orang kulit hitam antara tahun 1920 dan 1960 jarang, studi yang lebih baru telah mengeksplorasi implikasi dari petani kulit hitam yang menerima lebih sedikit tanah sebelum tahun 1920. Darity Jr. ( 2023 ) memperkirakan bahwa sebidang tanah seluas 40 hektar yang dijanjikan kira-kira bernilai antara $175–$480 ribu untuk sebuah keluarga saat ini. Miller ( 2020 ) meneliti hasil dari budak yang dibebaskan di wilayah Cherokee tempat mereka diberi tanah dibandingkan dengan rumah tangga kulit hitam Selatan yang serupa. Mereka menemukan bahwa rumah tangga kulit hitam yang diberi tanah memiliki pertanian yang lebih produktif dan memiliki tingkat pendidikan yang lebih tinggi bahkan beberapa dekade kemudian. Mengenai total hilangnya tanah milik orang kulit hitam, Francis et al. ( 2022 ) memperkirakan bahwa rumah tangga kulit hitam kehilangan tanah senilai $326 miliar, atau $4 miliar setahun, antara tahun 1920 dan 1997.

KEBIJAKAN PENDIDIKAN
Undang-Undang Morrill tahun 1862 membentuk sistem LGU, menempatkan universitas yang ditujukan untuk penelitian dan pelatihan teknis di setiap negara bagian (Sorber, 2018 ). Sistem LGU tidak hanya memainkan peran penting dalam meningkatkan produktivitas dan inovasi di pertanian melalui misi penelitiannya (Andrews, 2021 ; Kantor & Whalley, 2019 ) tetapi juga dalam memacu adopsi teknologi dan mekanisasi di antara para petani melalui misi penjangkauannya. Karena treadmill Cochrane menempatkan kepentingan utama pada kemajuan teknologi, sistem LGU memainkan peran penting dalam teori perubahan struktural Cochrane karena sistem ini menciptakan dan mendistribusikan manfaat kemajuan teknologi di bidang pertanian.

Bahasa Indonesia: Untuk memahami bagaimana diskriminasi rasial mungkin telah memediasi dampak treadmill, penting untuk memahami bagaimana sikap terhadap petani Kulit Hitam memengaruhi pembentukan dan pengembangan LGU awal yang dibuat pada tahun 1862 dan yang dibuat pada tahun 1890 untuk melayani petani Kulit Hitam, yang disebut LGU 1890. iii Setelah disahkannya Undang-Undang Morrill tahun 1862, para pembuat undang-undang merancang Undang-Undang Morrill tahun 1890 untuk menopang lebih banyak dukungan finansial bagi sistem LGU. Karena siswa Kulit Hitam tidak diizinkan untuk menghadiri LGU di negara bagian yang menegakkan segregasi, politisi dan aktivis Republik memanfaatkan minat politik baru ini dalam sistem LGU untuk mengadvokasi kesetaraan ras dalam pendidikan. Hal ini menyebabkan disahkannya Undang-Undang Morrill kedua pada tahun 1890 yang mendanai LGU dan melarang negara bagian menerima dolar federal jika LGU mereka melakukan diskriminasi berdasarkan ras (Rose, 2022 ). Namun, negara bagian dengan segregasi masih dapat menerima uang federal jika mereka mendirikan LGU setara lainnya khusus untuk siswa non-kulit putih. Universitas-universitas yang didirikan untuk mematuhi pembatasan ini disebut sebagai “Universitas Hibah Tanah 1890”, sementara universitas-universitas yang didirikan berdasarkan undang-undang asli disebut “Universitas Hibah Tanah 1862.”

Undang-Undang Morrill tahun 1890 secara eksplisit mengamanatkan “pembagian dana yang adil dan setara yang akan diterima berdasarkan undang-undang ini antara satu perguruan tinggi untuk mahasiswa kulit putih dan satu institusi untuk mahasiswa kulit berwarna” (Davis, 1933 , hlm. 314). Namun, perangkat kebijakan mempersulit LGU tahun 1890 untuk menerima jumlah dana yang proporsional. Karena tidak ada sumber pendanaan khusus untuk LGU tahun 1890, penyaluran dolar federal ke LGU tahun 1890 diserahkan kepada kebijaksanaan badan legislatif negara bagian (Davis, 1933 ; Harris, 2008 ). Dana federal ke LGU harus dicocokkan, biasanya dengan dana dari badan legislatif negara bagian, dan badan legislatif negara bagian sering kali tidak mencocokkan dana tahun 1890 atau dengan sengaja menahan dana dari LGU tahun 1890. Davis ( 1933 ) memperkirakan bahwa pada tahun 1930, tidak ada satu pun LGU tahun 1890 yang menerima lebih dari separuh dana yang secara tegas disisihkan untuk mereka dari Undang-Undang Morrill tahun 1890.

Program perluasan LGU dibuat oleh Undang-Undang Smith–Lever tahun 1914. Selama perdebatan seputar Smith–Lever, berbagai upaya dilakukan untuk memastikan bahwa dana Smith–Lever dibagi rata antara LGU tahun 1890 dan 1862. Amandemen Jones mengusulkan agar alokasi langsung dilakukan untuk LGU tahun 1890 dalam dana Smith–Lever daripada menyerahkannya kepada kebijaksanaan legislatif negara bagian.

Namun, Catatan Kongres tentang perdebatan di Senat seputar Amandemen Jones pada tahun 1914 mengungkapkan bahwa beberapa senator mengandalkan argumen supremasi kulit putih untuk mempertahankan kewenangan ini dengan badan legislatif negara bagian. Mengenai pencairan dana, Senator Vardaman berpendapat bahwa “Anda tidak dapat dengan kehati-hatian apa pun atau harapan apa pun untuk hasil yang baik meninggalkan pencairan uang ini, atau sebagiannya, di tangan lain kecuali orang kulit putih” (2651-2, Cong. Rec. 1914 ). Salah satu sponsor Smith–Lever, Senator Hoke Smith, setuju dan menyebut petani kulit hitam sebagai “ras kulit hitam yang terbelakang, tidak berinisiatif, tidak cerdas, tidak cakap” dalam Catatan Kongres (2651-2 Cong. Rec, 1914 ). Senator dari wilayah selatan berpendapat bahwa, meskipun petani kulit hitam masih harus dihitung dalam populasi pedesaan yang digunakan untuk menentukan jumlah dana, kewenangan untuk menyalurkan dana tersebut harus dipegang oleh badan legislatif negara bagian dan LGU tahun 1862 (Harris, 2008 ). Pada akhirnya, argumen ini menang dan Amandemen Jones ditolak.

Baker ( 1939 ) melaporkan bahwa direktur penyuluhan menghindari pendanaan program penyuluhan Kulit Hitam, yang disebut Layanan Penyuluhan Negro, karena mereka takut harus melaporkan pendanaan itu kepada legislator negara bagian mereka. Namun, pada tahun 1941, Sekretaris Pertanian Claude Wickard mengklaim bahwa Layanan Penyuluhan Negro tidak memerlukan dana Smith–Lever yang terpisah karena agen penyuluhan kulit putih sudah cukup melayani petani Kulit Hitam. Agen penyuluhan kulit hitam hanya dibutuhkan untuk melengkapi pekerjaan penyuluhan agen kulit putih. Dia juga mengklaim bahwa, sementara hanya 14% dari pendanaan yang dikhususkan untuk Layanan Penyuluhan Negro, ini lebih dari adil karena petani Kulit Hitam hanya mengoperasikan 9,47% dari lahan pertanian di Selatan (Wickard, 1941 ).

Konferensi Presiden Negro Land Grant Colleges menanggapi klaim ini dengan menyajikan bukti bahwa petani kulit hitam dan agen penyuluhan tidak diperlakukan secara adil oleh agen penyuluhan kulit putih. Mereka juga menentang gagasan bahwa alokasi dana harus didasarkan pada luas tanah, karena rumus pendanaan didasarkan pada populasi pedesaan dan bukan luas tanah. Dengan menggunakan data tentang pendanaan penyuluhan, mereka menghitung bahwa badan legislatif negara bagian seharusnya mengalokasikan $1,9 juta lebih pada tahun 1940 agar proporsional dengan populasi kulit hitam di pedesaan (Wilkerson, 1942 ).

Selain kurangnya pendanaan, program penyuluhan untuk petani kulit hitam juga terhambat oleh apa yang tampaknya diyakini oleh agen penyuluhan kulit putih tentang kemampuan petani kulit hitam. Ketika Komisi Hak Sipil AS mewawancarai agen penyuluhan pada tahun 1965, banyak agen dan direktur berpendapat bahwa petani kulit hitam tidak memerlukan pendidikan yang sama dengan petani kulit putih. Salah satu program negara bagian menyatakan bahwa pelatihan untuk agen dan petani kulit hitam harus secara khusus diarahkan “dalam konteks harapan peran yang dipegang masyarakat untuk mereka” (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 33). Dalam wawancara dengan agen penyuluhan kulit putih, Komisi Hak Sipil juga menemukan bahwa petani kulit hitam tidak didorong untuk menanam jagung atau memelihara ternak (Komisi Hak Sipil AS, 1965 ). Seorang agen penyuluhan bahkan mengatakan bahwa dia tidak akan melatih petani kulit hitam dalam bidang peternakan sapi perah karena dia tidak percaya bahwa petani kulit hitam akan bekerja tujuh hari seminggu (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 37).

Konsisten dengan sikap-sikap ini, Komisi menemukan beberapa kasus yang jelas di mana agen penyuluhan Kulit Hitam menerima pelatihan yang lebih sedikit daripada rekan-rekan kulit putih mereka. Di Georgia, agen daerah kulit putih menerima pelatihan dalam tiga belas subjek sementara agen Kulit Hitam hanya menerima dua (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 31). Di Virginia, agen kulit putih menerima kursus pelatihan dua minggu hanya tentang tembakau dan enam pertemuan berbeda tentang penyakit kacang tanah. Sebaliknya, agen Kulit Hitam hanya diberi pertemuan dua hari yang mencakup tembakau, kacang tanah, kedelai, gulma, dan pupuk (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 32). Komisi bahkan menemukan bahwa, karena kurangnya dana, banyak kantor penyuluhan Kulit Hitam kekurangan listrik, air mengalir, dan perlengkapan kantor dasar (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 29).

Data tentang tingkat pendanaan untuk LGU 1862 dan 1890 tersedia melalui buletin statistik yang diterbitkan oleh Biro Pendidikan. Ketika disesuaikan dengan tingkat siswa, LGU 1890 menerima sekitar $100 per siswa dibandingkan dengan $265 per siswa di LGU 1862 dari 1912 hingga 1913. Kesenjangannya lebih kecil tetapi sebagian besar tidak berubah pada tahun 1923, dengan LGU 1890 menerima $147 per siswa dan $334 per siswa di LGU 1862 (Greenleaf, 1926 ). iv Dalam hal tingkat pendanaan total, data yang lebih komprehensif dari buletin ini dirangkum dalam Davis ( 1938 ) untuk tahun-tahun tertentu dari tahun ajaran 1900–1901 hingga tahun ajaran 1931–1932. Gambar 2 memvisualisasikan data dari tabel 3 makalah tersebut, yang memecah tingkat pendanaan menurut negara bagian dan membandingkannya dengan persentase populasi yang berkulit hitam pada tahun Sensus terdekat yakni 1900–1901 dan 1931–1932.

Setidaknya ada dua hal penting yang dapat diambil dari data ini. Pertama, anggaran untuk LGU tahun 1890 tumbuh sedikit dalam 30 tahun, dari $0,5 juta menjadi $5,1 juta, sementara anggaran tahun 1862 mengalami peningkatan lebih dari 30 kali lipat, dari $2,96 juta menjadi sekitar $100 juta. Kedua, persentase dana yang diberikan untuk tahun 1890-an tidak sebanding dengan populasi kulit hitam di sebagian besar negara bagian di kedua tahun tersebut. Secara agregat, LGU tahun 1890 diberi sekitar 14% dari total dana pada tahun 1900 tetapi kurang dari 5% pada tahun 1931. Di tingkat negara bagian, proporsi untuk tahun 1890-an tidak sebanding dengan populasi kulit hitam di negara bagian mana pun dengan lebih dari 30% populasinya adalah kulit hitam, yang berarti negara bagian Selatan seperti Mississippi, Louisiana, dan Georgia. Namun, beberapa negara bagian memberikan proporsi pada tahun 1890-an yang lebih sesuai dengan populasi mereka, seperti Tennessee, Oklahoma, West Virginia, dan Delaware.

Baker ( 1939 ) menabulasi data tambahan untuk tahun 1937 tentang pendanaan proporsional untuk program penyuluhan Kulit Hitam di negara bagian tertentu. Gambar 3 memetakan proporsi ini bersama dengan persentase populasi Kulit Hitam pada tahun 1930 dan proporsi total dana untuk 1890 LGU pada tahun 1932. Pendanaan penyuluhan di semua negara bagian ini kurang dari persentase populasi Kulit Hitam dalam Sensus terakhir yang tersedia; Alabama adalah satu-satunya negara bagian yang memberikan lebih dari 10% dana penyuluhan pada tahun 1890. Karena dana LGU dimaksudkan untuk diproporsikan berdasarkan persentase populasi, disparitas ini di seluruh total dana dan dana penyuluhan menunjukkan kepada para kritikus bahwa beberapa badan legislatif negara bagian tidak menyebarkan dana dalam semangat Undang-Undang Morrill 1890, yaitu dengan cara yang ” adil dan setara ” (Davis, 1938 ; Wilkerson, 1942 ).

Sumber data lain untuk memahami kesenjangan dalam program penyuluhan adalah jumlah kasus untuk agen penyuluhan kulit hitam dan kulit putih. Baik Wilkerson ( 1942 ) maupun Komisi Hak Sipil menemukan bahwa, karena kekurangan agen, jumlah kasus setidaknya dua kali lipat untuk agen penyuluhan kulit hitam. Di Alabama, ada 796 petani kulit hitam per agen penyuluhan kulit hitam dibandingkan dengan 312 petani kulit putih per agen penyuluhan kulit putih pada tahun 1964. Di Mississippi, agen kulit hitam memiliki jumlah kasus tiga kali lebih tinggi (945 versus 310). Perbedaan tersebut bahkan lebih besar dalam program pemuda di mana agen penyuluhan kulit hitam memiliki jumlah kasus empat kali lebih tinggi daripada agen penyuluhan kulit putih (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 43).

Studi tentang implikasi ekonomi dari kesenjangan pendanaan ini untuk petani Kulit Hitam selama periode ini jarang, jika tidak ada, dalam ekonomi. Studi yang melihat kesenjangan saat ini antara LGU 1862 dan 1890 lebih umum. Misalnya, Grant et al. ( 2024 ) menemukan bahwa LGU 1890 saat ini memiliki lebih sedikit fakultas dengan gaji lebih rendah dan lebih sedikit akses ke fasilitas dan teknologi penelitian mutakhir dibandingkan dengan rekan-rekan mereka tahun 1862. Wilson et al. ( 2024 ) menganalisis pola pendanaan hibah untuk LGU 1890 dan juga menemukan bahwa kurangnya sumber daya juga menyebabkan kurang berhasilnya aktivitas hibah. Wilson et al. ( 2024 ) mengaitkan kesenjangan pendanaan kompetitif ini dengan faktor-faktor termasuk kapasitas keuangan dan penelitian yang lebih rendah dan modal manusia di LGU 1890 karena relatif kurangnya dana abadi awal.

KEBIJAKAN BANTUAN KEUANGAN
Faktor terakhir yang krusial dalam treadmill teknologi adalah bantuan keuangan pemerintah dalam bentuk pinjaman dan subsidi. Dimulai dengan Agricultural Adjustment Act (AAA) tahun 1933, selama tiga puluh tahun berikutnya, USDA membayar petani untuk mengendalikan luas lahan mereka dengan membajak lahan produksi yang ada atau menyisihkan lahan dari produksi. Pembayaran pemerintah menjadi penangguhan penting bagi petani dari penurunan harga komoditas setelah Perang Dunia II dan pertumbuhan produktivitas yang terus memperluas produksi. Dalam treadmill teknologi, subsidi menjadi kunci tidak hanya untuk meringankan dampak penurunan harga ini tetapi juga melonggarkan kendala kredit untuk meningkatkan adopsi teknologi.

Fitur penting dari perangkat kebijakan baru adalah bahwa manfaat terutama dikontrol oleh komite lokal dan kabupaten. Anggota komite dipilih secara demokratis oleh petani lokal di masyarakat dan bertugas menyaring pelamar untuk pembayaran. Praktik ini berlanjut dengan hampir setiap subsidi atau program pinjaman, termasuk Bankhead-Jones Farm Tenant Act tahun 1937 (Banfield, 1949 , hlm. 478), program pinjaman Farmer’s Home Administration (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 61), dan Agricultural Stabilization and Conservation Service (sebelumnya dikenal sebagai Agricultural Adjustment Administration). Komite kabupaten juga memiliki pengaruh yang luar biasa dalam menentukan jumlah tanah yang boleh disisihkan oleh petani, ukuran manfaat, dan apakah banding akan didengar atau tidak (Komisi Hak Sipil AS, 1965 ).

Petani kulit hitam memiliki partisipasi minimal dalam komite-komite ini, sebuah fakta yang sangat mengurangi akses mereka terhadap dukungan finansial (Jones, 1953 ). Laporan Komisi Hak Sipil menemukan bahwa, pada tahun 1964, hanya 75 dari 37.000 anggota komite di Selatan (sekitar 0,2%) adalah orang kulit hitam. Demikian pula, tidak ada anggota komite kulit hitam di salah satu komite yang bertanggung jawab atas pinjaman FHA pada tahun 1961 (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 60). Dalam 30 tahun kebijakan federal, tidak ada satu pun petani kulit hitam yang ditunjuk ke komite tingkat negara bagian oleh Sekretaris Pertanian. Ini terlepas dari kenyataan bahwa 92% petani kulit hitam di Selatan menanam tanaman yang memenuhi syarat program seperti kapas, tembakau, dan kacang tanah (Komisi Hak Sipil AS, 1965 , hlm. 90–91). Selain itu, petani kulit hitam melaporkan bahwa mereka tidak memiliki jalan keluar untuk mengeluh tentang kurangnya representasi karena takut akan pembalasan oleh pejabat (Baker, 1939 ).

Upaya untuk meningkatkan representasi petani kulit hitam di komite sering kali menemui tentangan yang signifikan di negara bagian Selatan. Ketika aktivis Hak Sipil yang bekerja dengan Council on Federated Organizations mencoba untuk meningkatkan representasi petani kulit hitam di komite daerah di negara bagian Selatan, petani kulit putih lokal dan pejabat lokal sering bersatu untuk mencegah petani kulit hitam terpilih. Komisi Kedaulatan Negara Bagian Mississippi, yang dibentuk pada tahun 1956 untuk melawan integrasi, bertujuan pada tahun 1964 untuk meningkatkan jumlah pemilih kulit putih dalam pemilihan komite daerah untuk melawan peningkatan pemungutan suara petani kulit hitam (Irons, 2010 ). Ini terjadi bersamaan dengan USDA yang menolak surat suara untuk penyewa dan petani penggarap kulit hitam dan mengabaikan laporan tentang petani kulit hitam yang diancam secara fisik di lokasi pemungutan suara dalam pemilihan komite daerah (Daniel, 2013 ).

Tingkat penyewaan yang tinggi di antara petani kulit hitam menempatkan mereka pada posisi yang kurang menguntungkan dalam program tersebut karena penyewa tidak hadir dalam komite daerah dan harus menerima bagian pembayaran mereka dari pemilik tanah. Dalam kasus kapas, hanya tuan tanah yang diizinkan untuk menandatangani kontrak pengendalian produksi dan menerima pembayaran karena penyewa dan petani penggarap tidak memiliki “klaim hukum” atas tanaman tersebut (Conrad, 1965 , hlm. 52). Tuan tanah, setidaknya di atas kertas, diharuskan untuk mendistribusikan pembayaran mereka kepada penyewa mereka, suatu ketentuan yang secara internal diakui oleh pejabat USDA tidak dapat ditegakkan secara hukum (Conrad, 1965 , hlm. 58).

Karena kontrak pengendalian produksi mengharuskan petani menghentikan produksi lahan, pemilik lahan bahkan memilih untuk mengusir penyewa dan memecat petani penggarap ketika diberi subsidi. Di Alabama, sebuah survei menemukan bahwa sekitar setengah dari tuan tanah menyatakan bahwa mereka telah mengusir penyewa karena berkurangnya luas lahan atau ketidakpastian seputar pembayaran untuk pengurangan luas lahan. Survei yang sama menemukan bahwa 40% tuan tanah menentang pemberian keringanan kepada penyewa khususnya karena takut hal itu akan meningkatkan posisi tawar penyewa mereka (Conrad, 1965 ).

Komisi Hak Sipil AS menyediakan salah satu analisis paling awal tentang kesenjangan rasial dalam program pinjaman. Secara khusus, mereka mempelajari data pinjaman dari program FHA dari tahun 1963 hingga 1964 dan menemukan bahwa pemohon kulit hitam dengan jumlah kekayaan bersih yang sama menerima pinjaman yang jauh lebih kecil daripada rekan-rekan kulit putih mereka (Komisi Hak Sipil AS, 1965 ). Gambar 4 menunjukkan ukuran pinjaman rata-rata per dolar kekayaan bersih untuk peminjam kulit hitam dan kulit putih di seluruh “kelas ekonomi,” di mana kelas I adalah pendapatan tertinggi dan kelas VI adalah yang terendah. Membandingkan peminjam kulit hitam dan kulit putih dengan metrik ini, jumlah pinjaman per seribu dolar kekayaan bersih dimaksudkan untuk menyesuaikan fakta bahwa individu dengan kekayaan bersih yang lebih tinggi menerima pinjaman yang lebih besar. Grafik ini menunjukkan bahwa peminjam kulit hitam di semua kategori kekayaan mendapat manfaat lebih sedikit daripada rekan-rekan kulit putih mereka: pemohon kulit hitam termiskin hanya menerima $500 untuk setiap tambahan $1000 dalam kekayaan bersih versus $2000 untuk peminjam kulit putih termiskin.

Bahasa Indonesia: Sementara pembayaran dan pinjaman saat ini jauh lebih sedikit tunduk pada keinginan komite daerah, banyak penelitian terus menemukan kesenjangan dalam program subsidi dan pinjaman. Analisis data pinjaman Badan Layanan Pertanian yang lebih baru terus menemukan kesenjangan ras dan gender dalam pinjaman (Escalante et al., 2006 ; Ghimire et al., 2020 ; Mishra et al., 2024 ; Vekemans et al., 2024 ). Kesenjangan ras dalam akses ke pembayaran pemerintah juga telah dicatat dalam pembayaran ad-hoc: Program Fasilitasi Pasar (MFP) dan Program Bantuan Pangan Virus Corona (CFAP) (Giri et al., 2024 ; Hendricks et al., 2024 ; Yu & Lim, 2024 ). Temuan umum dari penelitian ini adalah bahwa beberapa kesenjangan ini sebagian dapat dijelaskan oleh fakta bahwa petani kulit hitam saat ini biasanya memiliki pertanian yang lebih kecil dan aset yang lebih sedikit.

DISKUSI DAN ARAH PENELITIAN MASA DEPAN
Memahami bagaimana diskriminasi rasial telah memediasi dampak perubahan struktural pada petani kulit hitam sangat penting untuk memahami perdebatan kebijakan terkini seputar ketidakadilan rasial di bidang pertanian. Upaya untuk mengatasi kesenjangan paling berhasil dalam bantuan keuangan dan pendidikan, sementara membalikkan hilangnya lahan terbukti kurang berhasil. Namun, semua upaya kebijakan ini muncul dari konteks historis yang sangat sedikit dianalisis oleh bidang ekonomi pertanian. Untuk menyimpulkan makalah ini, kami membahas beberapa lingkungan kebijakan terkini di ketiga bidang ini dan menawarkan arahan masa depan untuk penelitian tentang ketidakadilan rasial di bidang pertanian AS.

Sementara sebagian besar pengurangan petani Kulit Hitam terjadi sebelum tahun 1970, gugatan class action Pigford v. Glickman mengungkap banyak contoh diskriminasi rasial dalam pinjaman dan bantuan bencana antara tahun 1983 dan 1997. Pada tahun 2012, setidaknya $1 miliar dalam penyelesaian telah dibayarkan kepada penggugat oleh USDA, menjadikannya gugatan class action terbesar terhadap pemerintah AS dalam sejarah AS (Cowan & Feder, 2013 ). Selain penyelesaian Pigford, pemerintah AS telah mengambil langkah-langkah kebijakan tambahan yang dimaksudkan untuk mencegah diskriminasi di masa mendatang. Undang-Undang Kredit Pertanian tahun 1987 menetapkan tingkat partisipasi target tahunan untuk operator pertanian minoritas di tingkat daerah untuk memastikan pinjaman yang adil (PL 100–233; 7 USC §2003). Undang-Undang Pengesahan Kembali Departemen Pertanian tahun 1994 juga secara signifikan mengurangi kewenangan komite daerah untuk membuat keputusan sepihak tentang pinjaman dan subsidi, sebagai gantinya memberikan kewenangan itu kepada personel Badan Layanan Pertanian (PL 103–354). Hal ini mengurangi kemampuan komite daerah untuk melakukan diskriminasi berdasarkan ras dengan memberikan tingkat pengawasan federal terhadap keputusan tentang pinjaman dan subsidi.

Upaya kebijakan terbaru untuk mengatasi diskriminasi rasial dalam bantuan keuangan telah mengatasi kategori petani yang jauh lebih luas: petani dan peternak yang kurang beruntung secara sosial (SDFR). Pada tahun 2021, Senator Raphael Warnock memperkenalkan Undang-Undang Bantuan Darurat untuk Petani Kulit Berwarna yang mengalokasikan $5 miliar untuk keringanan utang ($4 miliar), pelatihan teknis, dan pendanaan untuk 1890 LGU ($1 miliar) (Warnock, 2021 ). Ini menjadi Bagian 1005 dari Undang-Undang Rencana Penyelamatan Amerika (ARPA), undang-undang bantuan COVID yang disahkan pada tahun 2021. Bagian 1005 juga membentuk Komisi Ekuitas dalam USDA untuk menyelidiki diskriminasi rasial dalam pemrograman USDA (Yarmuth, 2021 ). Beberapa tuntutan hukum dari petani kulit putih yang menuduh diskriminasi rasial menghentikan keringanan utang ARPA untuk keluar. Undang-Undang Pengurangan Inflasi tahun 2022 mencabut Pasal 1005 dan sebagai gantinya memberikan keringanan utang bagi “petani yang mengalami kesulitan ekonomi,” sebuah kategori yang lebih luas lagi dan mencakup beberapa petani kulit putih (Bustillo, 2023 ).

Di bidang pendidikan, butuh lebih dari 80 tahun bagi sekolah-sekolah tahun 1890 untuk menerima pendanaan penelitian dan penyuluhan mereka sendiri. LGU tahun 1890 akhirnya menerima pendanaan khusus untuk penelitian melalui Undang-Undang Evans Allen tahun 1977 dan untuk penyuluhan melalui Undang-Undang Kebijakan Penelitian, Penyuluhan, dan Pengajaran Pertanian Nasional tahun 1997 (Tegene et al., 2002 ). Namun, semua LGU diharuskan untuk mencocokkan 100% dana federal dengan dana lain (biasanya badan legislatif negara bagian) atau 50% jika USDA memberi mereka keringanan. Banyak LGU tahun 1890 tidak dapat mencocokkan bahkan 50%, yang berarti mereka harus kehilangan pendanaan federal mereka. Dari tahun 2010 hingga 2012, LGU tahun 1890 harus kehilangan $31 juta dalam pendanaan federal karena gagal mencocokkan (Lee & Keys, 2013 ). Analisis lain memperkirakan bahwa badan legislatif negara bagian telah menolak memberikan 1.890 LGU dana sebesar total $12 miliar yang awalnya dialokasikan untuk mereka dengan gagal mencocokkannya antara tahun 1987 dan 2020 (Adams, 2022 ).

Menangani hilangnya lahan dengan kebijakan terbukti lebih menantang. Salah satu upaya paling awal dipimpin oleh ekonom Robert S Browne, yang mendirikan Black Economics Research Center (BERC) pada tahun 1969 dan Emergency Land Fund (ELF) pada tahun 1971 untuk mengumpulkan uang guna membantu petani kulit hitam membeli kembali tanah mereka yang hilang karena penyitaan (Handy, 2008 ). Organisasi petani kulit hitam, seperti Colored Farmers National Alliance and Cooperative Union, yang didirikan pada tahun 1886, juga membantu mengatasi diskriminasi yang dihadapi petani kulit hitam dengan membeli tanah untuk petani kulit hitam dan memberikan pinjaman (White, 2019 ). Justice for Black Farmers Act (JBFA), yang diperkenalkan pada tahun 2021 dan 2023 tetapi tidak pernah disahkan, tampaknya menjadi manifestasi modern dari upaya ini. Bagian paling ambisius dari RUU tersebut adalah rencana untuk mengalokasikan $8 miliar kepada USDA untuk membeli lahan pertanian dari “penjual yang bersedia” dan mentransfernya ke petani kulit hitam (Booker, 2023b ) . JBFA juga bertujuan untuk mengatasi kesenjangan dalam pendidikan dan bantuan keuangan dengan mengalokasikan $500 juta setiap tahun kepada 1.890 LGU dan menggunakan $1 miliar untuk mendirikan “Bank Petani dan Peternak Nasional yang Kurang Mampu Secara Sosial” yang akan memberikan pinjaman kepada lembaga kredit yang setidaknya 60% anggotanya adalah petani yang kurang mampu secara sosial (Booker, 2023b ).

Namun, tampaknya tidak ada satu pun dari kebijakan ini yang berdampak signifikan pada jumlah petani kulit hitam: pada tahun 2022, jumlah petani kulit hitam bahkan lebih sedikit, 1,4% operator, dibandingkan pada tahun 1969, 3,2% operator (USDA, 2024 ). Untuk memahami bagaimana kebijakan dapat memengaruhi petani kulit hitam, penelitian di masa mendatang dapat dimulai dengan memahami dinamika kebijakan tahun 1920–1970, periode ketika jumlah petani kulit hitam mengalami penurunan paling kuat. Dalam makalah ini, kami menguraikan beberapa bidang kebijakan yang tampaknya memengaruhi hasil dari treadmill teknologi tetapi belum diselidiki secara mendalam dalam bidang ekonomi pertanian. Secara khusus, ada beberapa arah penelitian di masa mendatang yang mungkin menjadi jalan yang bermanfaat untuk lebih memahami diskriminasi rasial dan perubahan struktural dalam pertanian AS.

Satu arah untuk penelitian masa depan adalah peran lembaga dan ekonomi politik dalam pencairan dana federal dalam sistem LGU dan komite daerah. Sebagian besar disparitas pendanaan untuk 1890 LGU dan Layanan Ekstensi Negro tampaknya disebabkan oleh badan legislatif negara bagian yang menjalankan pengaruh signifikan dalam distribusi dana. Demikian pula, desain pemilihan komite lokal tampaknya memiliki dampak besar pada distribusi pembayaran. Bagaimana dinamika politik di tingkat negara bagian dan lokal memengaruhi distribusi dana ekstensi dan bantuan keuangan lintas ras? Bagaimana upaya akar rumput oleh kelompok-kelompok yang didiskriminasi melawan dampak kebijakan diskriminatif (Smith II, 2023 ; White, 2019 )? Akhirnya, implikasi apa yang dimiliki sistem dan dinamika ini bagi keberhasilan petani Kulit Hitam selama perubahan struktural? Pekerjaan di bidang ini memerlukan pemahaman yang kuat tentang peran lembaga dalam ekonomi pertanian AS yang dapat diberikan oleh bidang ekonomi pertanian.

Bidang lain untuk penelitian secara khusus memahami dampak dari kurangnya dana federal dan negara bagian pada 1890 LGU. Ini mungkin merupakan kesenjangan penelitian justru karena kurangnya representasi ekonom Kulit Hitam dalam ekonomi pertanian memengaruhi jenis topik yang secara umum diputuskan untuk dipelajari oleh bidang tersebut (Wilson, 2023 ). Faktor politik apa yang menentukan bagaimana sumber daya didistribusikan di tingkat kabupaten? Bagaimana kesenjangan pendanaan dalam penyuluhan memengaruhi keputusan adopsi teknologi petani Kulit Hitam? Yang lebih penting lagi, bagaimana ketidakadilan awal dalam pendanaan LGU dan penyuluhan pada hari-hari awal tahun 1890-an dapat melanggengkan ketidakadilan yang kita lihat saat ini (Grant et al., 2024 ; Wilson et al., 2024 )? Lebih banyak penelitian di bidang ini akan dapat memberikan bukti kuantitatif untuk apa yang saat ini hanya merupakan studi kasus dari sumber-sumber seperti Komisi Hak Sipil AS ( 1965 ) dan Pusat Penelitian Ekonomi Kulit Hitam ( 1973 ).

Akhirnya, meneliti ketidakadilan rasial dalam pertanian AS tidak perlu dibatasi pada pengalaman petani Kulit Hitam. Para petani yang tertinggal dalam treadmill Cochrane sering kali adalah para petani yang secara eksplisit didiskriminasi oleh pemerintah federal dalam menyediakan tanah, pendidikan, dan bantuan keuangan. Dalam hal ini, pengalaman Kulit Hitam dalam pertanian bukanlah hal yang unik. Para petani Jepang di California juga dirampas tanahnya oleh Alien Land Laws pada awal abad ke-20 dan penahanan selama Perang Dunia II (Aoki, 1998 ; Arellano-Bover, 2022 ). Selain gugatan Pigford v Glickman, tiga gugatan lain terhadap USDA mengungkap diskriminasi terhadap petani perempuan, petani Hispanik, dan petani Pribumi Amerika dalam program pinjaman dan subsidi USDA (Casey, 2021 ). Bagi para petani ini, dampak perubahan struktural kemungkinan juga dimediasi oleh diskriminasi. Ada peran penelitian ekonomi pertanian untuk memberikan bukti yang sama tentang dampak ekonomi kebijakan terhadap kelompok-kelompok ini.